Canadá:
¿Hacia una revisión de reglas de propiedad extranjera? La prudencia se
impone
Gaëtan Tremblay y Eric George, GRICIS
¿Qué conclusiones pueden obtenerse de una encuesta que compara los diferentes grupos de medios canadienses,
y tres informes sobre la situación en Francia, en el Reino Unido y
en Australia? ¿Se pueden encontrar allí elementos que puedan aclarar
la decisión a tomar respecto a una eventual revisión de reglas que
dirigen la propiedad extranjera de los medios de comunicación canadienses?
Sí, pero está claro que se impone mucha prudencia y es necesario mejorar
las reglas de propiedad extranjera, aunque no debe ser más que sectorialmente.
Veamos primero que se puede aprender de lo que pasa en otra parte. Nosotros
sopesaremos luego los argumentos a favor de una desregulación completa,
de una desregulación parcial, o de mantener las reglas vigentes.
1. Las lecciones del extranjero
Desgraciadamente, las enseñanzas que se pueden extraer de las experiencias
extranjeras son relativamente limitadas. Se puede advertir ciertamente
una tendencia lenta, en todo el mundo, hacia una mayor flexibilidad
de las reglas de propiedad en lo que concierne a las redes de telecomunicaciones.
Pero es casi la única conclusión que se dibuja claramente.
En materia de radiodifusión, en cambio, como máximo se puede constatar
el hecho de que una decena de países, la mayoría europeos, han suprimido
en el curso de los últimos años toda barrera de bloqueo al extranjero.
En el Reino Unido, de acuerdo a Richard Collins, se reguló en este
campo en 2003. La decisión, tomada muy recientemente, no ha generado
aún cambios mayores, y es demasiado temprano para extraer alguna conclusión. Habrá que seguir atentamente sus eventuales efectos
sobre el pluralismo democrático y la diversidad cultural, como sobre
la competencia económica.
En todo caso, no es evidente por el momento que sea indispensable emprender
necesariamente una diversificación más grande de fuentes de información,
como lo hace temer la evolución de la situación en Alemania y en el
Reino Unido. En estos países los cambios de los últimos años parecen,
por el contrario, haber favorecido una concentración mediática más
grande, según el profesor Peter Humphreys.
Es necesario subrayar igualmente la diferencia de contexto entre estos
países europeos y Canadá. Fuera de la Unión Europea, los casos de
liberalización de las reglas de propiedad extranjera son poco numerosos
todavía. En Australia, según Jack Given, no se ha decidido todavía
proceder al cambio a pesar de una tentativa gubernamental frustrada.
Y en Estados Unidos se muestran satisfechos hasta el presente con
su profesión de fe neoliberal, sin pasar jamás a la acción en esta
materia.
La construcción de Europa, que comenzó al finalizar la Segunda Guerra
Mundial, alcanzó un estado de integración económica continental mucho
más avanzado que en ninguna otra parte del mundo. Luego del pacto
de la Unión Europea, que levantó toda restricción a la circulación
de los capitales entre países compañeros, el paso hacia una apertura
completa resultaba relativamente fácil. Frente a la eventualidad de
una toma de control de uno u otro de sus grupos mediáticos por capitales
franceses, británicos o alemanes, pequeños países como Bélgica o Portugal,
por ejemplo, no acentuaron casi nada los riesgos incurridos abriendo
las puertas a los capitales de toda procedencia. La situación no es
comparable en América del Norte, ni en otra parte del mundo. Toda
la cuestión de Canadá, teniendo en cuenta su proximidad geográfica
con el más poderoso productor audiovisual del mundo, es saber si hoy
tiene ventajas, de abrir completamente sus fronteras a los capitales
americanos en materia de radiodifusión.
A partir de las experiencias realizadas en otras partes del mundo sólo
se puede realizar las siguientes conclusiones provisorias: 1) una
decena de países levantaron toda barrera de bloqueo extranjero; 2)
son la mayoría de los países europeos, qué ya estaban haciendo frente
a una liberalización continental; 3) la decisión es demasiado reciente
para que se puedan evaluar sus efectos.
2. El debate Canadiense
En Canadá, nuestra investigación muestra que las opiniones son compartidas
fuertemente y los consensos raros. Simplificando, se pueden dividir
los puntos de vista en dos campos: aquel de las personas que favorecen
a un ablandamiento, hasta la eliminación, de las reglas de propiedad
extranjera, y aquel de los defensores del status
quo. Entre estos dos polos, se encuentra toda una gama de diferencias,
entre las que se destaca una tercera opción, favorable a un relajamiento
de las reglas en lo que concierne a la propiedad de las redes de distribución,
pero no en lo que concierne a la producción y la difusión de los contenidos.
Cada persona encuestada avanza en argumentos creíbles, a veces ilustrados
por uno o dos ejemplos, aunque la mayoría no corroborados por estudios
rigurosos y profundos. Se les acordará más o menos peso según que
sea favorable, a priori, al mercado libre, a la concurrencia y a la
mundialización; o por el contrario, según que sea favorable al encuadre
legislativo y reglamentario, a la intervención activa de los poderes
públicos y a medidas de protección de la excepción cultural.
Los defensores del primer campo desean una desregulación que facilite
el acceso a los capitales, que hoy serían insuficientes en Canadá
para asegurar el crecimiento y la innovación. Así mismo, esperan un
ablandamiento de las reglas canadienses que les abra en contraparte
el acceso a los mercados extranjeros. De acuerdo a este criterio,
la propiedad puede ser disociada de la creación y la producción de
los contenidos. Se podría liberalizar la primera, regulando la segunda.
Mediando un encuadre claro del CRTC (Comité Canadiense de Radio y
Televisión), ellos no temen ningún impacto negativo sobre el empleo
y los contenidos canadienses.
Los opositores, a la inversa, no creen en la escasez de capitales en
el mercado canadiense ni en la ausencia del impacto de la propiedad
sobre la producción y la difusión de los contenidos. Según ellos,
la política cultural canadiense forma un sistema, a tal punto la entrega
de un solo elemento, el control de la propiedad por intereses nacionales,
pone en peligro su totalidad. De acuerdo a esta perspectiva, la propiedad
extranjera se traducirá inevitablemente en pérdidas de empleo, la
disminución de programas canadienses, y la pérdida de "expertise"
cultural.
A partir de una comprobación auténtica de puntos de vista bien opuestos
¿Qué puede proponerse a continuación? En primer lugar, nosotros pensamos
que es necesario abstenerse de toda precipitación. El huracán de mega-fusiones
de comienzos del siglo XXI ha remitido considerablemente, al punto
que de acuerdo a las dificultades encontradas por AOL-Time Warner,
Vivendi y otros aventureros de la convergencia, podemos preguntar
si el viento no va a cambiar de dirección. En Canadá, si bien Quebecor
Média y BCE Globe Média han podido evitar la catástrofe financiera,
no es posible regocijarse por el alto grado de concentración alcanzado.
No es necesario tomar decisiones precipitadas porque no hay urgencia,
ni consensos, ni datos convincentes sobre la relación entre la propiedad
y la producción de los contenidos y porque la política cultural canadiense
en vigor, desde algunos decenios, presenta, de acuerdo a la mayoría
de los actores interrogados, un balance más bien positivo.
También es imposible, de acuerdo al estado actual del conocimiento y
las informaciones disponibles, hablar objetivamente a favor de una
opción más que de la otra, y nos parece que los riesgos de una desregulación
completa son mucho más grandes que los beneficios que se pueden esperar.
Los partidarios de la supresión de toda limitación a la propiedad extranjera
tanto de los medios de comunicación como de las redes de distribución
y de telecomunicaciones piensan que ella: 1) permitirá el acceso de
más capitales; 2) estimulará la concurrencia; 3) no ocasionará ninguna
disminución en la creación de la producción y de la difusión de los
contenidos canadienses; 4) no tendrá consecuencias negativas sobre
el empleo en los sectores de la cultura y de la comunicación en el
país. Ellos están convencidos de que el Estado dispondrá siempre de
medios necesarios para el seguimiento de su política cultural, particularmente
un organismo de regulación (el CRTC), una sociedad de contenido canadiense
y de programas de subvención (Telefilm Canadá y los incentivos fiscales).
Presumen que las corporaciones extranjeras se someterán con la misma
disposición que las empresas locales a las normas de regulación canadiense.
Puede ser...
¿Tal actitud no es exageradamente optimista?, ¿Toma en cuenta suficientemente
los riesgos asumidos? ¿No resulta ingenuo despreciar las presiones
que las empresas multinacionales pueden ejercer sobre los gobiernos
nacionales, y las amenazas de traspaso que ellas no dudan habitualmente
en enarbolar para exigir el retiro de medidas que ellas juzgan contrarias
a sus intereses?
La referencia por los promotores de la liberalización al hecho de que
el Estado tiene otros medios para regular la radiodifusión hace sonreír
igualmente. ¿No son los mismos promotores que reclaman igualmente
la abolición de las cuotas, se quejan de las fuerzas regulatorias
y de las intervenciones de los poderes públicos? ¿Cómo no pensar que
después de eliminar las reglas de propiedad, no desearán la supresión
de las cuotas de contenido canadiense?
En realidad, el único beneficio innegablemente previsible de la supresión
completa de las reglas de propiedad extranjera sería la importante
valorización de las acciones de ciertas compañías canadienses, más
atractivas a los ojos de inversionistas extranjeros. En caso de venta
de activos, las ganancias de algunos propietarios serán, sin duda,
más sustanciales. Ante tal eventualidad se podría esperar una evolución
similar a aquella conocida en EEUU donde las empresas mediáticas,
que eran propiedad de empresarios de la cultura y la comunicación,
luego de veinte años se transformaron en objetos de especulación para
businessmen de toda calidad.
Algunos invocan igualmente la apertura al capital extranjero como un
medio de oponerse a la ola de concentración creciente, a la que se
asiste desde que la convergencia está favorecida por la innovación
técnica y las políticas públicas, aunque su progresión se haya retrasado
fuertemente después del estallido de la burbuja internet/dotcoms.
La flexibilidad de las reglas de propiedad extranjera constituiría
un antídoto para la concentración y contribuiría al pluralismo democrático.
No es evidente, sin embargo, que la afluencia de capitales extranjeros
produzca necesariamente un aumento de las fuentes de información y
de los canales de difusión. Si, como se lo repite a menudo para justificar
fusiones, el mercado no puede asegurar la rentabilidad que de un número
limitado de jugadores ¿qué cambiaría las inyecciones de capitales
extranjeros? Las empresas multinacionales pueden resultar beneficiadas
de controlar una parte del mercado dado que pueden amortizar sus costos
de producción. Pero el hecho de que Rogers o Quebecor pasen bajo control
americano, australiano o británico no agregaría ipso facto a la diversidad mediática canadiense
y de Québecueq.
La situación geográfica particular de Canadá, que ha constituido siempre
una variable fundamental para la política cultural canadiense, está
oculta a menudo en el debate sobre una eventual revisión de reglas
en materia de propiedad extranjera. Sin embargo, hoy como ayer, ella
deberá aparecer en el primer lugar de nuestras preocupaciones en toda
reflexión sobre el futuro de nuestro sistema de radiodifusión. Sobre
todo no debe olvidarse que nuestros vecinos tienen una fuerte tendencia
a considerar que Canadá forma parte de su mercado cultural interior.
Ya es el caso en lo que concierne al cine. Si se suprime toda barrera
de entrada, se volvería casi inevitable que lo mismo ocurra en la
radio y la televisión. ¿Cómo se podría explicar, a estas empresas
multinacionales operando en un mercado unificado, que todavía deberán
obedecer a leyes diferentes en Canadá que en cualquier otro Estado
americano?
3. Una flexibilización parcial
Antes de proceder a una revisión de reglas concernientes a la propiedad
extranjera en el dominio de las empresas mediáticas, nos parece necesario
aclarar dos grandes puntos: 1) los lazos entre la propiedad y la creación/producción/difusión
de contenidos; 2) la distinción entre operadores de redes y aquellos
que las alimentan en contenido (los oferentes).
En lo que concierne a la existencia y a la naturaleza de una eventual
independencia entre la propiedad y la creación/producción de contenidos,
hay demasiados puntos oscuros para tomar una decisión clara. La prudencia
se impone pues para sopesar que se arriesga de perder en relación
a lo que se espera ganar por un cambio de leyes. En un platillo de
la balanza, aparece una hipotética libertad de acceso a los capitales
y al crecimiento del valor de las acciones de algunas empresas, en
el otro, el estímulo a la creación y a la producción de contenidos
culturales por artistas y trabajadores canadienses. No ha sido demostrado,
ciertamente, que la flexibilización de las leyes de propiedad extranjera
tendría consecuencias desastrosas sobre la producción y la difusión
de contenidos canadienses, pero tampoco se ha demostrado que no tendría
impacto, o que este sería despreciable.
En las democracias occidentales, la mayoría de los propietarios no intervienen
cotidianamente en el contenido de los medio de comunicación. Pero
la posibilidad existe, y la actualidad se encarga de recordarnos regularmente
que ella no es sólo una teoría. Es más, los últimos decenios de la
historia de la regulación de la radiodifusión en EEUU, demuestra que
el First Amendment tiene habitualmente precedencia sobre toda otra
consideración, y que la libertad de expresión está primero, ante todo
para los propietarios y sus empleados.
Esta relación entre la propiedad y la creación/producción de contenidos
todavía es poco conocida. Sin embargo, está en el corazón del debate
y debe ser objeto de estudios más profundos. Los expertos extranjeros
que hemos consultado tampoco suministraron datos fiables y concluyentes
sobre la cuestión. Nosotros proponemos, pues, que algunos análisis
de casos sean efectuados durante un período suficientemente extenso,
y tomen en consideración el conjunto de los factores pertinentes,
para documentar mejor las relaciones entre la propiedad y la creación/producción
de contenidos.
Por otra parte, es un momento en el que Canadá, de acuerdo con otros
países, intenta convencer a la comunidad internacional del carácter
particular del sector de las industrias culturales y de la necesidad
de adoptar una convención internacional para preservar y promover
la diversidad cultural. Nos parecería por lo menos curioso que su
Parlamento adopte unas medidas que arriesgan fragilizar, sólo con
fines económicos, su propia política cultural.
La distinción entre operadores de redes y oferentes de contenido, a pesar
de no alcanzar un consenso absoluto, nos parece más clara porque ella
fue aplicada con éxito durante mucho tiempo por los reguladores norteamericanos.
A pesar de los progresos tecnológicos como la digitalización, que
han vuelto más vagas las fronteras entre continente y contenido y
que han originado el rápido descarte de la distinción entre broadcasters
y common carriers, son numerosos aquellos que creen que la distinción debería
servir todavía de criterio de base para la regulación. Los sueños
de convergencia hicieron creer durante un cierto tiempo en la caducidad
de la distinción. Sin embargo, los nuevos grupos creados por las fusiones
de comienzos del milenio han encontrado muchas dificultades en la
integración de sus empresas de contenido y de redes. ¿No es necesario
considerar la persistencia de profundas diferencias en los oficios
y las culturas? ¿Por qué aquello que la empresa privada tiene dificultad
para fusionar, no puede ser claramente distinguido por el legislador
y eficazmente regulado por las instancias apropiadas? ¿No se ha exagerado
el poder homogeneizante de la digitalización?
Para esta perspectiva las reglas de propiedad extranjera para los que
ofrecen contenidos deberían quedar sin modificaciones, mientras los
lazos entre propiedad y creación/ producción no hayan sido aclarados.
Pero ellas podrían ser suavizadas para los operadores de redes. Las
empresas deberían, sin embargo, elegir. Nosotros casi no creemos en
la autonomía de gestión de filiales pertenecientes a un grupo, a pesar
de la adopción de códigos que proclaman la separación entre unas y
otras. Los grupos que optarían por una estrategia de convergencia
deberían acomodarse a las reglas más estrictas. Los operadores de
cable, de satélite y otras redes de distribución que se especializarían
por el contrario en una sola gestión de redes, tendrían más margen
para acceder a los capitales extranjeros ¿Podría llegar esta apertura
hasta el 100% de las acciones? Por qué no, en la medida que el Estado
tome las medidas para garantizar el acceso universal y la seguridad
del país.
Finalmente las preguntas concernientes a la propiedad cruzada y la propiedad
extranjera están estrechamente ligadas, y nos parece pertinente que
su tratamiento sea resultado de una política más amplia sobre la convergencia,
y teniendo en cuenta los hechos de los últimos meses, proceder a una
evaluación de los resultados de esta política en Canadá y ver si no sería oportuno de aportar allí algunos
ajustes. El gobierno canadiense debería darse los medios necesarios
para seguir observando la evolución de estas cuestiones en la escena
internacional y poder reaccionar con celeridad.
